Com o título “Os limites constitucionais do IVA”, eis artigo de Wildys de Oliveira, tributarista e membro do Conselho Curador da Fundação SINTAF de Ensino e Pesquisa. “Em conclusão, a LC 214/2025 não parece apresentar inconstitucionalidade global ou integral, mas contém pontos provavelmente sujeitos a controle de constitucionalidade”, expõe o articulista.
Confira:
A análise da Lei Complementar nº 214/2025 demonstra que, embora a norma tenha sido editada com fundamento na reforma tributária promovida pela EC 132/2023, existem pontos suscetíveis de questionamentos quanto à observância dos limites constitucionais materiais e formais os quais devem ser observados pelo legislador complementar.
A EC 132/2023 instituiu novo modelo de tributação sobre o consumo mediante criação do IBS e da CBS, atribuindo à lei complementar a tarefa de regulamentar aspectos essenciais da regra-matriz desses tributos, como hipóteses de incidência, regime de não cumulatividade, sistema de créditos, sujeitos passivos e regime de apuração do IBS/CBS. Contudo, a emenda constitucional não conferiu competência tributária ilimitada ao legislador complementar, permanecendo íntegros os princípios estruturantes do Sistema Tributário Nacional, entre eles a legalidade estrita, a tipicidade tributária, a segurança jurídica, a capacidade contributiva, a vedação ao confisco e a discriminação constitucional de competências tributárias.
Sob o aspecto formal, a LC 214/2025 não pode extrapolar a função constitucionalmente atribuída à lei complementar se introduzir regras que transcendem a instituição e dispor sobre os elementos essenciais para o lançamento ou a desoneração do IBS e da CBS. A doutrina já se debruça em análises desta lei e destaca¹ que a lei complementar instituidora desses tributos não pode modificar normas gerais do sistema tributário nacional aplicáveis indistintamente a todos os entes federativos e a todos os tributos, especialmente aquelas previstas no Código Tributário Nacional. Assim, poderia haver vício de inconstitucionalidade caso a LC 214 tenha inovado em matérias gerais relativas à sujeição passiva, responsabilidade tributária, arbitramento ou definição ampla de obrigações tributárias para além dos limites autorizados pela EC 132, de 2023.
Nesse contexto, um dos principais pontos controversos referir-se-ia, em tese, à ampliação das hipóteses de responsabilidade tributária atribuídas a plataformas digitais, marketplaces e intermediadores financeiros. A tese de inconstitucionalidade, se houver, sustenta que a EC 132, de 2023, autorizou a regulamentação do IBS e da CBS, mas não a reformulação ampla das regras estruturais nacionais de responsabilidade tributária. Eventual ampliação excessiva dessas hipóteses poderia violar os princípios da legalidade, da tipicidade e do devido processo tributário.
Outro ponto sensível diz respeito à utilização de arbitramento presumido ou ficção jurídica juris tantum da base de cálculo. Segundo a doutrina, os fatos geradores do IBS e da CBS devem refletir efetiva capacidade econômica individual e concreta, não sendo constitucionalmente admissível a adoção de presunções absolutas (juris et de jure) que atribuam valor artificial à operação tributada quando inexistente ou inferior ao valor de mercado. Caso a LC 214, de 2025, tenha admitido tributação baseada em valores presumidos desvinculados de riqueza efetivamente auferida, poderá haver afronta aos princípios da capacidade contributiva, proporcionalidade e vedação ao confisco.
No plano material, a principal discussão constitucional envolve a amplitude da materialidade do IBS e da CBS. A EC 132/2023 deve autorizar a incidência desses tributos sobre “operações com bens e serviços”, expressão que, segundo a interpretação adotada, pressupõe negócios jurídicos onerosos, habituais, vinculados ao exercício de atividade econômica e inseridos em ciclo econômico de produção e consumo. A partir dessas premissas, podem surgir questionamentos quanto à constitucionalidade de dispositivos da LC 214/2025 que permitam incidência tributária sobre operações não onerosas, autoconsumo, cessões gratuitas, movimentações internas ou simples transferências sem efetiva circulação econômica.
A crítica central reside no entendimento de que não haveria, nessas hipóteses, manifestação concreta de riqueza ou efetiva operação de consumo apta a justificar a tributação, salvo se, a sua utilização seja verificada com o fim de dissimular a ocorrência do fato ensejador do modelo normativo de incidência. A discussão ganha relevância especialmente diante da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal relativa à inexistência de incidência do ICMS sobre mera transferência de mercadorias entre estabelecimentos do mesmo titular, consolidada no julgamento da ADC 49.
Embora IBS e CBS possuam materialidade distinta do ICMS, permanece o debate acerca da necessidade de existência de efetiva circulação jurídica ou econômica para legitimar a incidência tributária. Também merece destaque o conceito de “operações com serviços” adotado pela LC 214/2025. A EC 132/2023 autorizou a lei complementar a estabelecer o conceito e o alcance dessas operações, porém não eliminou a necessidade de definição minimamente precisa e determinada da hipótese de incidência.
Assim, conceitos demasiadamente abertos, genéricos ou residuais podem comprometer a segurança jurídica e a tipicidade tributária, transformando IBS e CBS em tributos potencialmente incidentes sobre qualquer atividade econômica. Outro aspecto relevante de questionamentos refere-se à possibilidade de sobreposição de competências tributárias. Ainda que a reforma tenha promovido profunda reorganização da tributação sobre o consumo, permanecem vigentes diversos tributos federais, estaduais e municipais com materialidades próprias. Desse modo, caso a LC 214 amplie a incidência do IBS e da CBS sobre fatos econômicos já abrangidos por outros tributos — como renda, patrimônio ou operações financeiras — poderá haver conflito federativo e violação da discriminação constitucional de competências.
Além disso, há discussões acerca da extensão das competências atribuídas ao Comitê Gestor do IBS. Embora sua criação esteja expressamente prevista na EC 132/2023, parte da doutrina questiona se determinadas competências normativas, operacionais e vinculantes atribuídas pela LC 214/2025 poderiam comprometer a autonomia política, administrativa e tributária dos Estados e Municípios, produzindo excessiva centralização federativa.
Em conclusão, a LC 214/2025 não parece apresentar inconstitucionalidade global ou integral, mas contém pontos provavelmente sujeitos a controle de constitucionalidade. As principais zonas de tensão constitucional concentram-se na ampliação da materialidade do IBS e da CBS, na utilização de presunções econômicas absolutas, no alargamento das hipóteses de responsabilidade tributária, na possibilidade de sobreposição de competências tributárias e na centralização normativa do Comitê Gestor.
A tendência é que essas controvérsias sejam progressivamente definidas pelo Judiciário, especialmente por meio de ações diretas de inconstitucionalidade e da interpretação conforme a Constituição, buscando preservar a estrutura da reforma tributária sem afastar os limites constitucionais do poder de tributar. Para finalizar, algumas ações judiciais já começam impetradas com lastro nesses limites constitucionais como, por exemplo, a ADI 7779, que foi apresentada pelo Instituto Nacional de Direitos da Pessoa com Deficiência Oceano Azul, a qual visa a inconstitucionalidade dos arts. 149, II, “b” e “c”, §1º e do art. 150, IV, §1º da LC 214/2025.
Por outro lado, a Associação Nacional de Apoio às Pessoas com Deficiência (ANAPCD), protocolizou a ADI 7790, sustentando a inconstitucionalidade dos arts. 149 e 152 da Lei Complementar 214/2025. Por fim, vale mencionar (o que se poderia inferir como o primeiro teste afetividade social do art. 82 da LC 214, de 2025, relativamente a sua aderência à CF/88), a decisão da 7ª Vara da Fazenda Pública do Distrito Federal que julgou pela não incidência do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) nas exportações indiretas. A sentença protege as empresas associadas ao CECIEX contra restrições impostas a essas operações.
A Justiça afastou a cobrança do IBS nas operações de fornecimento de bens destinados ao exterior, mesmo quando intermediadas por empresas comerciais exportadoras (tradings). (https://www.conjur.com.br/2026-mai-13/juiz-do-df-livra-grupo-de-empresas-de-ibs-sobre-exportacao-indireta/). Cabe recurso. (¹) ÁVILA, Humberto. Limites constitucionais à instituição do IBS e da CBS. RevistaDireitoTributárioAtualv.56. SãoPaulo: IBDT, 2024, p.701-730, p.713. https://revista.ibdt.org.br/index.php/RDTA/article/view/2542/2283
*Wildys de Oliveira
Tributarista e membro do Conselho Curador da Fundação SINTAF de Ensino e Pesquisa.
